Децентралізація: тернистий шлях реформ
«Чиновники повинні повернутися обличчям до людей, а кращого рецепту, ніж розвинуте місцеве самоврядування, просто немає… Уже наступного тижня я пропонуватиму Уряду демонтаж таких рішень, які передбачали централізацію влади і фактичне знищення місцевого самоврядування».
Таку заяву зробив 2 березня 2014 року тодішній Віце-прем’єр-міністр – Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Володимир Гройсман.
А вже через місяць, 1 квітня 2014 року Україна отримала дорожню карту ключової реформи, необхідної для країни – Уряд схвалив Концепцію реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Цей документ дав старт фундаментальній реформі.
Передумови реформи
«Проблемою до реформи було саме те, що основні функції, повноваження по управлінню такими важливими напрямками, якими є освіта, охорона здоров’я, інші соціальні послуги – все це централізувалося на рівні обласних, районних адміністрацій, що не давало ефективно в повній мірі регулювати процес у цих напрямках».
Так Анатолій Рак, Іршанський селищний голова (Іршанська об’єднана територіальна громада Житомирської області) розповідає про те, що спонукало місцеве самоврядування скористатися інструментами, які запропонував Уряд для реформування системи місцевого свамоврядування та територіальної організації влади.
«Так, головними причинами того, що ми пішли на реформи, на шлях децентралізації і об’єднання громади було те, що ми роками втрачали свої повноваження. Ми втратили повноваження по землі за межами, ми втратили повноваження по будівництву, ми втратили навіть повноваження управляти дитячими садочками і відділами культури»,– доповнює свого колегу Глобинський міський голова Станіслав Джусь (Глобинська об’єднана територіальна громада Полтавської області). – Люди в першу чергу для вирішення проблем йшли до нас, а в нас повноважень не було».
«Ми майже не мали своїх коштів на розвиток територій. Школи належали району, охорона здоров’я належала району. Приміщення шкіл і лікарень протягом 30 років майже не ремонтувалися. Вони стали в занедбаному стані», – згадує Білозірський сільський голова Володимир Міцук (Білозірська об’єднана територіальна громада Черкаської області).
Концепція реформи чітко констатувала наявні проблеми управління на місцях. Ось деякі з них:
· Надмірна подрібненість територіальних громад і, як наслідок, неспроможність виконувати всі повноваження органів місцевого самоврядування
· Велика частина місцевих бюджетів була глибоко дотаційною
· Розвиток місцевого самоврядування фактично здійснювався лише на рівні територіальних громад міст обласного значення
· З 1991 року чисельність сільського населення зменшилася на 2,5 млн. осіб, а кількість сільських населених пунктів – на 348 одиниць. Разом з тим кількість сільських рад збільшилася на 1067 одиниць.
· Відсутність у більшості територіальних громад сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав.
· Зношеність інфраструктури і мереж
· Низький професійний рівень посадових осіб місцевого самоврядування внаслідок низької конкурентоспроможності органів місцевого самоврядування на ринку праці, що призводило до низької ефективності управлінських рішень.
*****
З часу відновлення незалежності України і до 2014 року у держави не було політичної волі створити умови для розвитку місцевого самоврядування.
Проте, варто нагадати, що у 2005 та у 2009 роках були спроби розпочати процес реформування системи місцевого самоврядування. У першому випадку підготовлений проект Концепції реформи не дійшов навіть до розгляду Урядом. У другому – тодішній Уряд схвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування. Однак офіційно було опубліковано лише відповідне розпорядження Кабінету Міністрів України, але не Концепція. А вже в 2012 році інший склад Уряду скасував і дію розпорядження.
*****
Мало хто вірив, що зі схваленням у 2014 році Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, розпочнеться реальне її втілення. І не лише з огляду на першоквітневу дату прийняття цього документу, а й з огляду на її складність. Адже вона передбачає фактично будівництво нової, ефективної системи управління на місцях. Хоча і по сьогоднішній день реформі вистачає і скептиків, і критиків, популістів і саботажників, але за три роки зміни набули таких обертів, що зворотного шляху вже немає. Реформа впевнено розпочала демонтаж радянської системи управління.
Фінансова децентралізація
Наприкінці грудня 2014 року за поданням Уряду Верховна Рада України прийняла зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України. Зміни забезпечили передачу органам місцевого самоврядування додаткових бюджетних повноважень і закріпили стабільні джерела доходів для їх реалізації. Отже, 2015 рік став роком впровадження першого етапу фінансової децентралізації.
Органи місцевого самоврядування отримали повну бюджетну самостійність щодо наповнення своїх бюджетів та здійснення видаткових повноважень, зросла кількість джерел формування дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок передачі окремих доходів з державного бюджету, запроваджено новий вид податку – акцизний податок з кінцевих продажів, розширено базу оподаткування податком на нерухомість.
Систему тотального збалансування усіх місцевих бюджетів замінено системою горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій залежно від рівня надходжень на одного жителя. При цьому, вирівнювання здійснюється лише по одному податку – податку на доходи фізичних осіб, решта платежів залишилися в повному розпорядженні місцевих органів влади.
Запроваджено нові субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам – освітню та медичну з метою здійснення видатків на делеговані державою повноваження в галузях освіти та охорони здоров’я.
Підвищено фіскальну незалежність органів місцевого самоврядування щодо місцевих податків та зборів, зокрема шляхом надання права самостійного визначення ставок податків та встановлення пільг з їх сплати.
«Загалом бюджет 2015 року складав 18,8 мільйонів, по прогнозному розрахунку минулого року ми планували отримати 53, але загалом ми отримали 83 мільйони гривень власних доходів, не рахуючи субвенцій на освіту і медицину, які нам спрямувала держава», – розповідає Глобинський міський голова Станіслав Джусь.
Аналіз виконання місцевих бюджетів за 2015 рік показав, що приріст надходжень до загального фонду у порівнянні з 2014 роком склав 29,6 млрд грн, або 42,1 %, тоді як за експертною оцінкою фахівців Міністерства фінансів він прогнозувався в сумі 22,4 млрд гривень.
Загалом у 2015 році до загального фонду місцевих бюджетів надійшло 99,8 млрд грн, що склало 116,0% до річних призначень, затверджених місцевими радами.
Збільшилися також інвестиційні ресурси місцевих бюджетів. Обсяг капітальних видатків за 2015 рік склав 32,2 млрд грн або 11,5 % від обсягу видатків загального та спеціального фондів місцевих бюджетів. Це на 18,6 млрд грн або на 136,8% більше, ніж було у 2014 році.
Результати 2016 року: надходження власних доходів місцевих бюджетів України на 48,5 млрд грн (+ 49,3%) порівняно з 2015 роком та склали 146,6 млрд грн.
Об’єднання громад
Бюджетна децентралізація заклала основу для самодостатності та добровільного об’єднання територіальних громад.
На початку 2015 року створено законодавчий механізм для формування спроможних громад.
На сьогоднішній день в Україні сформовано 366 об’єднаних територіальних громад.
Володимир Міцук, Білозірський сільський голова:
«Коли почався процес об’єднання, я його дуже чекав, тільки почув, що буде процес об’єднання громади, я загорівся. І ще до прийняття закону ми почали це обговорювати».
Об’єднані громади отримали можливість:
перейти на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом;
– отримувати з державного бюджету кошти на формування інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку територіальної громади;
– самостійно вирішувати питання розвитку своєї території та виконувати власні повноваження;
– економити бюджетні кошти на утримання органів управління та інфраструктури;
– виконувати делеговані державні повноваження, зокрема:
· надавати соціальну допомогу населенню через територіальні центри (в громадах);
· адміністративні послуги через центри їх надання (в громадах);
· управляти школами та дитсадками;
· організовувати діяльність закладів первинної медичної допомоги;
· утримувати та організовувати роботу будинків культури, клубів, бібліотек, стадіонів, спортивних залів, інших закладів та установ.
За результатами 2016 року ресурси місцевих бюджетів перших 159 ОТГ (з трансфертами) зросли майже у 7 разів, порівняно з надходженнями 2015 року до бюджетів місцевих рад, які увійшли до складу ОТГ, та склали 7,1 млрд грн. А надходження власних доходів всіх місцевих бюджетів України зросли на 49,3% або на 48,5 млрд грн, порівняно з 2015 роком та склали 146,6 млрд грн.
Держава підтримка
У 2016 році держава виділила 1 млрд грн субвенції на розвиток інфраструктури ОТГ.
За ці кошти громади реалізували 1383 проекти: ремонт та будівництво шкіл, дитячих садків, фельдшерсько-акушерських пунктів, амбулаторій, доріг, облаштували Центри надання адміністративних послуг, звели лінії вуличного освітлення, водогони, закупили спеціалізовану техніку.
У 2017 році держава виділила 1,5 млрд грн субвенції на розвиток інфраструктури ОТГ.
«Зміни відбулися і відчулися одразу. Якщо порівнювати навіть бюджети 2015-2016 років, то наша громада відчула збільшення бюджету більше, ніж у три рази. Передалися одночасно повноваження у сферах медицини, освіти, соціальних і адміністративних послуг», – констатує Іршанський селищний голова Анатолій Рак.
«Вперше за всі роки існування сільської ради у нас в громаду зайшло майже 12 мільйонів гривень на розвиток інфраструктури», – розповів Володимир Міцук, Білозірський сільський голова.
«Можу констатувати факт, що ми на 17 років пішли вперед. У зв’язку з чим? Нам давали раніше на соціально-економічний розвиток 1 мільйон гривень. Вони заходили в кінці року, то було в грудні місяці. Якщо ви не встигли їх освоїти, 25-28 грудня кошти поверталися до державного бюджету. На цей час нам держава дала 17,7 мільйонів гривень на розвиток інфраструктури. На 98% використали. Це факт і це – розвиток, реальний розвиток. Коли таке було?!, – ділиться враженнями Віталій Здебський, Старосинявський селищний голова.
Ще один важливий елемент втілення завдань реформи – співробітництво територіальних громад. У 2015 році створено відповідний законодавчий механізм. Результат – на сьогодні близько 390 громад уклали більше семи десятків договорів про співробітництво у сферах: освіти, медицини, транспортного обслуговування, ремонту дорожнього покриття, закупівлі спеціалізованої техніки, забезпечення пожежної безпеки.
Проведено децентралізацію повноважень у сфері будівельного контролю. На сьогодні близько 60 ОМС перебрали на себе повноваження архбудконтролю.
Сформовано законодавство нової державної регіональної політики та фінансування регіонального розвитку на основі найкращих практик Європейського Союзу
У 2016 році Державний фонд регіонального розвитку склав 3 млрд грн. Ці кошти, відповідно до стратегій регіонального розвитку, області вклали в проекти в сферах освіти, охорони здоров’я та соціального захисту, транспортної інфраструктури, водопостачання та водовідведення, культури, спорту, енергопостачання та ін. – більше 800 проектів.
У 2017 році ДФРР складає 3,5 млрд грн.
Проблем також вистачає
Основною проблемою і гальмом реформи місцеві голови називають несвоєчасне прийняття необхідних законів.
«Проблемні місця одні з головних – це відставання законодавчої бази. В кінці минулого року прийнята концепція по реформуванню медицини. Але на сьогоднішній день є 15 підзаконних і законодавчих актів, які обмежують наші функції у цій сфері», – розповідає Глобинський міський голова Станіслав Джусь.
«Також передача земельних повноважень – чекають, чекають його громади – немає цього закону», – доповнив Володимир Міцук.
Попри труднощі, місцеві голови, які не побоялися змін і стали активними виконавцями завдань реформи, в один голос переконують, що реформа місцевого самоврядування, децентралізація влади – те, що поверне до життя села, селища і міста. А кожне з них – це часточка Великої України.
І насамкінець: одне із значущих досягнень реформи – зміна свідомості громадян – перехід зі стану пасивного очікування змін до дій, до участі у прийнятті рішень щодо розвитку своїх територій і до відповідальності за прийняті рішення.
Від редакції «Децентралізація влади»: Насправді, є набагато більше досягнень на шляху реформи місцевого самоврядування. Адже паралельно з нею втілюються в життя за принципом децентралізації і реформи в сферах освіти, охорони здоров’я, культури тощо. Це теми для наступних публікацій. А для активних журналістів – теми для ретельного вивчення, щоб пояснити людям, для яких вони працюють, як ці реформи вплинуть на кожного зокрема.
Прес-центр ініціативи «Децентралізація влади»
