Польська «глибинка» — це зовсім не глушина
«Децентралізація» по-українськи — це далеко не те, що в Польщі. А наші об’єднані територіальні громади — це ще не аналог польської гміни.
Щойно проведені вибори керівних органів у ще більш як 200-х недавно утворених об’єднаних територіальних громадах України, серед них у 14-ти на Чернігівщині, ще раз загострили питання: що ж це за чергові реформи? Може, такі, які давно вже імітують у нас справжнє реформування країни — від колонії до незалежної держави, від тоталітарного до демократичного суспільства? І в людей уже відраза до самого поняття «реформи».
Побічним свідченням цієї відрази, політичної втоми людей є те, що на цих недавніх виборів в ОТГ встановлено український рекорд низької явки виборців за всі понад чверть століття наших виборіад, а в нас було десь з 20 всеукраїнських виборів — парламентських, президентських, місцевих. Так от на ці останні вибори в громадах прийшло всього 45 відсотків виборців.
А мова ж про реформи в надважливій сфері — державного управління. Що ж це за реформи — у форматі широко рекламованих ОТГ? Причому, як і в економіці, в нас декларують, що ми тут запозичуємо цінний досвід Польщі. Справді, досвід цієї країни для нас украй цінний, адже ця держава зробила за два з половиною десятиліття колосальний поступ. У тому числі в адміністративно-територіальній реформі — децентралізації. А що ми, власне, запозичуємо з польського досвіду?
Зі створенням ОТГ у нас начебто відновлено 4-рівневу систему адміністративно-територіального поділу, принаймні до ліквідації такої ланки, як райони. Ці рівні — область, район, ОТГ, село. Дійсно, така градація є традиційною для України останніх століть. До революції в нас існували ці самі 4 рівні: губернія (нинішня область), повіт (район), волость (ОТГ), село. У сьогоднішній Польщі ці рівні є: воєводство, повіт, гміна, село.
Це щодо адміністративно-територіальних одиниць. А щодо управління, то існували й існують три рівні. Якщо говорити про органи місцевого самоврядування, в нас — губернія, повіт, волость, у Польщі — воєводство, повіт, гміна. У найнижчому рівні, селі, самоврядного органу не існувало — як колективного, обраного жителями села, органу місцевої влади. На рівні села, і до революції, і зараз це вводиться, владу в селі уособлював і уособлюватиме сільський староста («війт» — польською), теж обраний населенням.
Здавалося б, ОТГ — це і є польський чи український дореволюційний досвід. Але насправді аналогія тут дуже умовна. Щоб побачити її, газета «Світ-інфо» у № 115 друкує фрагмент з книжки «25 років місцевого самоврядування в Польщі: відповідальність децентралізованої влади на прикладі міста Любліна». Вона видана в Любліні владою воєводства позаторік, українською мовою. Нещодавно цю книжку роздавали в Чернігові учасникам чергового українсько-польського семінару з місцевого самоврядування за участю голів польських гмін і наших новостворених ОТГ.
Фрагмент чималий, але прочитайте його. І побачите величезну різницю в децентралізації по-українськи і по-польськи.
У Польщі все було зроблено, як і економічні реформи, швидко, рішуче, за лічені роки — адміністративно-територіальну реформу, бюджетну і власне децентралізацію. І ось ключові відмінності в поляків і в нас.
Перше: в Польщі адміністративно-територіальну реформу було зроблено спершу, а не під час децентралізації чи й після, як у нас.
Друге: бюджет Польщі формується й розподіляється знизу вгору, а не навпаки, як у нас. Тобто починають із фінансування села, гміни. У нас же всі кошти зосереджуються в загальнодержавний «казан», а потім милостиво розподіляються згори вниз.
Третє: Польща зі вступом 2004 року до Євросоюзу отримала колосальну фінансову допомогу від ЄС.
Тепер докладніше про нас.
Перше. У нас децентралізацію у форматі утворення ОТГ затіяли, так і не зробивши адміністративно-територіальної реформи. Про цю реформу пробалакали десь з півтора десятиліття — у форматі укрупнення областей (заміни їх на великі «краї»), укрупнення районів — заміни на великі повіти.
Балачки про таку реформу тривають. Наприклад, у нас на Чернігівщині пропонується замість нинішніх 22 районів утворити 4 повіти. Припустімо, 22 райони, а вони існують беззмінно ось уже 50 років, — забагато. Але чому лише 4 повіти? Це будуть якісь монстри, значно більші, ніж традиційні українські, чернігівські повіти хоча б дореволюційних часів. Оптимально було б мати 7 – 8 повітів. Утім, як і утворюються монстри-громади з десятків сіл — ОТГ, в які об’єднуються цілі нинішні адміністративні райони.
Ще ніхто ж не скасовував адміністративного поділу держави на області, райони, сільради (їх чомусь останнім часом пішла мода називати «територіальними громадами»). Усі ці одиниці, цей поділ зафіксовано в Конституції України, в статтях 140, 141. У першій — про сам поділ, у другій статті — про органи влади цих одиниць — у форматі обраного населенням самоврядування.
Але тепер, коли кроїться «по живому», утворився якийсь дивний конгломерат. При існуванні районів, а деякі вже повністю трансформувалися в ОТГ, як у нас в області — Сновський, паралельно утворюються громади. Хоча поки що їх лише 665, і вони об’єднали всього 28% колишніх місцевих рад і 13% населення країни. А решта? І чи всі люди знають, що з утворенням ОТГ припиняють існування сільські ради — як органи влади в селі, місцеве самоврядування, обране жителями цього села. Зникає сільський депутатський корпус, тепер його заміняє одна загальна рада об’єднаної громади, що замінила колишню районну раду депутатів.
При тому, що людей цікавлять і дуже хвилюють чисто житейські питання, з якими вони йдуть у владу, в сільраду — щодо субсидій, земельних паїв, народження, смерті, спадщини і т.д. У районах існували структури відповідних державних служб — райвідділи освіти, культури, соціального захисту, Пенсійного фонду. Як усе це функціонуватиме при створенні громад? У тому числі там, де громади об’єднали повністю чи майже повністю колишні райони, які, повторю, не ліквідовані.
Друге. Щодо фінансової децентралізації. Вона почалася ще до утворення ОТГ — податковою реформою. На місця пішли більші бюджетні дотації. При цьому саме на місцеві (сільські) ради «почепили» утримання сільської соціальної сфери — освіти, культури, медицини.
З утворенням ОТГ фінанси начебто взагалі підуть «у низи», до людей — так нам задекларовано. Добре було б. Бо поки що дивно чути, коли голова якоїсь новоутвореної громади заявляє, що, мовляв, на 2017 рік на села утвореної торік громади виділено з бюджету стільки-то мільйонів, а торік, до утворення ОТГ, на ці самі кілька сіл надійшло в кілька разів менше. Але постає запитання: де були ці бюджетні кошти торік? І чи надовго цей золотий дощ селянам? Чи не схоже це на якесь заманювання в ОТГ?
Натомість якось мало говориться, що вже не існуватиме в селі бюджету колишньої сільської ради, бо й ради вже нема. Бідний був бюджет, але все ж депутати сільради ним розпоряджалися. Тепер же в колишньому (чи поки що й нинішньому) райцентрі рада ОТГ вирішуватиме, чи виділити кошти такому-то селу на паркан, чи іншому селу прокласти тротуар.
Треба ще додати, що вже понад півтора десятиліття тому в селян відібрали землю. У сільських рад (назвіть їх громадами) відібрано право розпоряджатися землею за межами села, хоч це й НА ТЕРИТОРІЇ цієї самої сільради. Тобто в ОТГ об’єднуються старці без основного багатства — землі.
І нарешті третя відмінність від Польщі. Тут уже нема з чим порівнювати. Польща після вступу до Європейського Союзу отримала величезну фінансову допомогу від ЄС. Бо там існує тверда політика економічного вирівнювання країн ЄС, бодай хоч зменшення колосальної різниці між злидарями колишнього соцтабору й багатими країнами Заходу. Така політика потрібна самому ЄС. І на це виділяють колосальні кошти. Причому це не кредити, а економічна допомога. До речі, найбільше — Польщі. Колосальні суми допомоги від ЄС у мільярди євро, які виділяють на одне воєводство Польщі, перевищують оті 2 – 3 мільярди доларів, які МВФ виділяє нам ЯК КРЕДИТИ, ще й на численних умовах.
Отже, проводити паралель між децентралізацією в Польщі й у нас — це просто гра слів і понять. У нас усе це, на жаль, ПОКИ ЩО не так, як у Польщі та й ще в деяких країнах Східної Європи.
Поки що — не так. А щоб було так, треба більш масштабно робити все по-людськи. Перше: провести нормальну адміністративно-територіальну реформу. Друге: зробити дійсно фінансову децентралізацію, щоб кошти найперше йшли «в глибинку», а не милостиво капали згори. Третє: йти реально в Євросоюз, а не теліпатися туди ще років зо 20.
Бо інакше наша «подібність» до європейського життя буде нагадувати українську приказку: схоже, як свиня на коня, тільки шерсть не така.
Петро АНТОНЕНКО ,
редактор газети «Світ-інфо», м. Чернігів
